토지공개념 재도입을 통한 부동산 투기 근원적 해결 방안

출처 : 전국서비스산업노동조합연맹

이상민 전국서비스산업노동조합연맹 정책자문위원

(나라살림연구소 수석연구위원)

토지공개념 재도입을 통한 부동산 투기 근원적 해결 방안

< 요약 >

최근 LH 미공개 정보를 통한 투기와 부동산 가격 급등이 사회적 큰 이슈가 되고 있다. 이에 투기방지 3법 등이 국회를 통과하였으나 과연 이런 방법으로 투기를 근본적으로 막을 수 있을지 의심이 든다. 지목변경 등의 정보를 미리 알고 투기를 하면 그 차익이 지나치게 크다. 차명 등의 고도화된 방법으로 투기가 지속될 수 있다는 의미다.

이에 토초세 재도입, 개발이익환수제 강화를 제안하고자 한다. 토초세(토지초과이득세)는 유휴토지 금액이 과도하게 상승하면 정상지가 상승분보다 초과로 오른 상승분의 30%~ 50% 세금을 부여하는 제도다. 주택용지는 물론 업무용 토지는 해당 대상이 아니다. 그냥 유휴지 가격이 지나치게 많이 올랐을 때만 부과되는 세금이다. 지가상승만 바라고 아무 것도 하지 않고 보유하고 있는 토지에 세금을 부과하는 것은 투기방지를 위해 꼭 필요하다.

토초세는 미실현이득과세로 인해 위헌이라는 ‘도시괴담’이 존재한다. 그러나 미실현이득 과세로 토초세가 위헌이나 헌법불합치가 된 적은 한 번도 없다. 일부 토초세 조항이 헌법불합치 결정이 된 적은 있으나 이를 수정한 ‘합헌 토초세’가 94년도에 이미 시행이 되었다가 IMF 경제위기 이후 토지가격 안정에 따라 폐지되었다. 즉, 토초세 폐지는 위헌 때문이 아니다. 토지가격 안정에 따라 폐지가 되었으니 토지가격 상승 국면인 현시점 재도입은 자연스럽다. 94년도 합헌 초토세를 약간만 변형하면 토초세를 재도입 할 수 있다.

개발이익환수제 대상인 개발이익은 토지소유자 투자에 따른 이익이 아니다. 정부의 인허가 등이 필요한 공공투자 또는 지목변경에 대한 이득이다. 지목이 변경되어 토기가격이 수 백배, 십수 배가 오른다면, LH 사태처럼 미공개 정보를 통한 투기는 되풀이 될 수밖에 없다. 지목변경을 통한 이득은 토지소유자뿐만 아니라 공공전체가 공공개발 이익을 향유해야 한다.

1. 들어가며: 공개정보든 미공개정보든 지목변경 또는 투기 이득을 대부분 환수하는 토지공개념이 LH 사태 근본적 해결 방안

최근 LH 직원 땅 투기 사태 이후 많은 규제 방안들이 거론된다. LH 사태 재발을 막고자 투기방지 3법이 국회를 통과했다. 그런데 투기방지 3법은 그다지 새로운 법이 아니다.

첫째, 공공주택특별법은 부동산 미공개 정보를 통한 직간접 투자에 처벌을 강화하는 법이다. 그러나 현재도 이미 불법이다. 단지 처벌 강화에 불과하다.

둘째, 한국토지주택공사법은 LH 직원의 비밀누설 형량을 두 배 강화하는 내용이다. 물론 과거나 현재도 불법이다. 처벌 형량만 늘린 법이다.

셋째, 공직자윤리법은 LH 등 부동산 관련 업무를 하거나 부동산 정보를 취급하는 공직유관단체 직원은 모두 재산 등록을 하도록 하는 법이다.

물론, 이러한 법들이 통과되어 처벌을 강화하고 재산을 등록하게 되면 기존보다는 다소 개선된 결과를 기대할 수는 있다. 그러나 현재도 불법인 상황에서도 미공개 정보를 통한 투기가 행해진 것을 생각해 보면 처벌을 강화하면 더욱 악의적이고 은밀한 방식으로 투기가 행해질 것도 예상할 수 있다. LH 직원 모두 재산등록을 한다하더라도 차명으로 투기를 하거나 아니면 제3자에게 정보만 알려주고 일종의 ‘수수료’만 받는 형식으로 법망을 피해갈 수도 있다.

이미 불법임에도 불구하고 이러한 투기가 지속되는 이유는 범죄의 결과가 너무도 달콤하기 때문이다. 개발정보를 미리 입수하여 지목이 변경되는 토지를 미리 매매만 한다면 인생역전(?)까지도 가능한 커다란 부를 얻을 수 있다. 걸리지만 않는다면 ‘인생역전’이 가능한 구조를 그대로 놔둔채 처벌규정만 강화한다면 일부는 개선될 수는 있겠으나 지능형 범죄로 진화하는 부작용도 강화될 수 있다.

그렇다면 투동산 투기를 통한 개발이익을 애초에 성립불가능하게 할 수 있는 근본적 방안이 있을 수 있을까? 있다. 토지공개념을 강화하여 주택단지 개발 및 지목변경 등의 이익의 상당부분을 환수하는 개발이익환수제 강화는 어떨까? 미공개 정보를 이용해서 땅을 사서 지목이 변경되어도 어차피 지목변경에 대한 개발이익을 환수한다면 미공개 정보를 통한 투기는 미연에 방지할 수 있다.

아니면 유휴 토지(나대지) 지가 상승분의 상당부분을 회수하는 토지초과이득세(토초세)를 부활은 어떨까? 사용하는 땅이 아니라 투기를 위해 매매한 유휴토지 시세차익의 상당부분을 회수한다면 투기가 근원적으로 없어질 수도 있다.

개발이익환수제와 토초세가 강화되거나 재도입되는데 가장 커다란 걸림돌은 법제도의 오해라고 생각한다. 개발이익환수제의 개발이익이란 중앙정부나 지방정부의 인허가 또는 지목변경에 따른 이득이다. ‘개발이익’은 사적 투자 등 개발행위에 따른 이익은 개발이익환수제의 개발이익에 포함되지 않는다.

내가 내 소유의 토지를 열심히 개발해서 얻은 이익은 개발이익이 아니다. 내가 내 토지 주변을 멋진 문화와 예술의 장소로 개발해서 땅값이 10배로 올라도 이는 환수 대상이 아니다. 개발이익이 아니기 때문이다.

그렇다면 지목변경 등에 따른 이득이 발생하면, 정상 상승분을 제외하고는 이익의 상당 부분을 환수하는 것이 합리적이다. 개발이익환수법은 토지공개념 일환으로 1990년에 만들어졌으나 현재는 지나치게 완화되어 실효성이 의심된다.

또한, 미실현이득에 과세가 헌법재판소에서 위헌 결정이 났다는 ‘도시괴담’이 토초세는 재도입을 방해하고 있다. 토초세는 위헌결정이 난적은 없다. 다만, 토초세의 일부 조항이 헌법불합치 결정을 받은 적은 있으나 미실현이득 과세로 헌법불합치 결정을 받은 적은 없다. 특히, 헌법불합치 이후 1994년 ‘합헌토초세’가 만들어지고 1997년까지 시행이 되었다가 IMF 경제위기 이후 토지가격이 안정이 되어 시행이 중단되었지 헌법적 이유로 중단된 것은 아니다. 토지가격 안정에 따라 중단이 된 토초세는 토지가격 상승 상황에서는 재도입이 필요하지 않을까?

즉, 미공개 정보든 공개정보든, 지목변경을 통해 얻은 이득을 해당 개인이 온전히 누리지 않고 공공이 같이 이익을 누리는 토지공개념을 재도입 하는 구체적 방안을 논의해보자.

상세내용

2021_04_이슈페이퍼 토지공개념 재도입을 통한 부동산 투기 근원적 해결 방안.hwp

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